《西安工商》2013年第四期（总第148期） 对体制调整后促进工商职能到位的研究与思考

            对体制调整后促进工商职能到位的研究与思考

                         张喜民

　  2013年，工商浐灞分局通过调研、座谈等方式，就工商体制和职能调整后基层工作中存在的问题进行了深入的探索和研究，提出了当前形势下解决基层存在问题的方法和建议。

　　  一、当前基层履职存在的突出问题

　　  主观上存在的问题：

　　  一是思想认识有偏差。作为执法机关近年来过多的强调服务，弱化了依法行政的执法理念、混淆了执法和服务的概念、削弱了基层干部依法行政的信心，束缚了基层干部依法行政的手脚。同时，部分基层工商人员在日常监管工作中存在着单纯以任务指标为导向，没有深刻领会履行市场监管职能的目的和意义，工作缺乏主动性、积极性。

　　  二是工作作风不扎实。在目前实行的市场巡查监管机制下，有的监管人员往往满足于走马观花，搞表面应付，不去查找问题，不去发现违法行为；或是发现问题和违法行为后，也睁只眼闭只眼，该纠正的不纠正，该立案的不立案；或对该纠正的行为只满足于发发通知却无后续处理措施；或对所立案件久拖不决，最后不了了之；或监管未持之以恒，管理效果不明显，未能对其他市场主体起到警醒作用。

　　  三是日常监管不深入。在当前实行的经济户口+市场巡查机制下，“上面千条线，下面一根针”，工商所承担着繁重的市场监管任务，同时各类专项整治、重点检查、排查工作已使一线执法人员疲于应付。一些工作安排时间紧任务重，甚至当天布置的工作，次日就要求报总结出报表。基层为满足上级要求一定程度上存在工作“造假”情况。一些监管人员甚至没有实地检查，或仅是“蜻蜓点水”敷衍塞责，随意捏造报表数据，对体现整治效果的案件查处数量微乎其微，甚至为零。

　　  四是执法水平不高。一方面表现在行政执法案件类型单一，往往只停留在无照经营等低层次违法行为的查处上，对人民群众反映强烈社会关注度较高的重点民生领域存在的不正当竞争、假冒伪劣、“霸王条款”等违法行为涉及较少。另一方面基层工商执法人员技能欠缺。现有执法人员中相当一部分没有经过系统培训，新老同志之间也缺乏有效的“传、帮、带”，掌握法律一知半解，适用法律生搬硬套，不能融会贯通灵活运用。从整个队伍来看，人员的能力素质整体偏低，而监管的领域还在不断扩大，违法经营的形式还在不断翻新，从而严重影响工商职能的发挥。例如，在平时监管中，经常出现一些事情不清楚是否违法，或者感觉是违法，但却不知道适用于什么法规，无形中助长了违法的气焰。

     客观上存在的问题：

     一是监管风险过大。随着责任追究制度的不断完善和问责力度不断加大，工商所处在监管的第一线，任何一件突发事件都有可能被追究、问责，职业风险越来越大，导致基层人员思想包袱很重。分析原因主要有以下几个方面：一是监管的领域广、行业多，出现事故的机率高。二是在涉及行政许可的证照办理过程中，营业执照是最后一个环节，但是在出现事故后，却是最先被问责的部门，工商部门成为“弱势群体”。三是执法环境日益复杂。执法人员都有多一事不如少事和得过且过的思想，人人自危，个个自保。

    二是检查项目繁多，基层人员疲于应付。在完成日常监管巡查的同时，还要不时迎接上级检查、实施专项整治、采取紧急行动、参加各项会议、竞赛等。以专项检查为例，工商所一年下来的专项检查就有100多项，一项工作还没完成，另一项工作又开始。上边千条线下边一根针，所有的科室都说他们的事情重要，所有的科室都等着要结果，有的甚至是刚下通知就要结果。工作任务和人员数量极不匹配，任务难以落实，导致工作流于形式，人员疲于应付。同时，城中村拆迁、消防安全、计划生育、创文创卫等与工商职能没有必然联系的工作都占用了大量的人力。

　　  三是由于前置许可等原因，无照经营取缔难。在取缔无照经营工作中，现在基本都采用下发<责令改正通知书>的手段，需要前置许可的也转告过相关，但从实际情况来看，作用并不明显，有的许可部门甚至还把转告发到工商部门，最后又回归到要求工商部门取缔无照经营。另外，在城中村中，由于整天都说要拆迁，经营户都抱着临时经营的思想，抗一天是一天，你不办我也不办，最后导致无照经营遍地存在，形成法不治众的不良局面。

　  　(四)在打击传销工作中，工商部门既无力又无奈。涉嫌传销案件的定性、取证十分困难。现行的《打传条例》可操作性不强，在实际工作中对涉嫌从事传销的有关人员只能采取教育和驱散等形式，但没有实效。无形中还助长了传销骨干分子的气焰。往往是越打越疲、越打越多，成为工商执法工作的一个“软肋”。

　　  二、工商职能调整后如何更好发挥市场监管作用

　　  应对当前职能调整，确保职能发挥到位必须把握以下原则：一是坚持把市场监管作为工商部门的首要职责，以监管执法统领工商工作全局。坚持把执法办案作为市场监管的有效手段，以查办案件实效树立工商执法权威。推行一支队伍办案，通过建立落实案件督办机制、执法奖励机制等，保障和鼓励执法办案工作。完善监督制度，落实案件核审规定，确保依法行政。二是坚持把强化能力作为监管执法的核心因素，以过硬的业务素质提升工商行政执法整体水平。狠抓业务培训，包括法规学习、办案技巧、取证技巧、行政处罚原则、法律文书的制作等，全面提高一线执法人员业务素质；通过典型案例分析的方法，拓宽办案思路，提高执法水平。三是加强协作配合，形成合力。横向上，工商机关加强与质监、公安、食药监等行政执法机关的信息沟通、形成监管合力；纵向上，上级机关应对一线执法过程中发现的问题提出具体的指导意见。同时，工商所在日常监管工作中，对执法力量不应拘泥于网格化监管模式下对监管干部的简单问责，应该根据具体任务整合执法力量，确保市场监管履职到位。四是建立有效的绩效考核制度及指标，根据不同的岗位及工作成效实行差别化的福利待遇。建立健全干部奖惩机制，要把用不用心干事、能不能干成事作为选拔和评价干部的标准，打破平均主义，提高执法人员工作的积极性和主动性。具体要做好以下三个方面的工作：

　　  一是完善配套法规，提高执法的时效性。当前执法维权过程中面临一些不易解决的实际问题。比如：打击传销，面对传销人员的矢口否认和不配合行为，更是取证难、定性难、手段有限。部分城中村规模很小的店铺无照经营，长期与执法人员“打游击”，采取强制手段基本没有东西可以查扣，同时执法人员力量薄弱，无法与其长期纠缠，给取缔工作增加了难度。法律法规虽然对售假、传销、非法合同广告、无照经营等规定了详细的办案程序，但具体过程中有些环节操作性不强，也影响了工商执法的时效性。建议针对老百姓日常生活中常出现的问题，出台一些操作性强、简单易行的行政法规，作为国家法律的补充，以应对轻微的违法经营活动，提高执法监管的时效性。

　  　二是将打击违法、维护合法作为工商工作的重点突出抓好。工商部门作为国家行政执法部门，主要职责就是维护健康有序的市场经济环境。打击违法就是保护合法经营和维护消费者权益最好的手段。但当前执法过程中，还存在重点不够突出的问题，日常巡查、完善记录、和其他活动占用了人员很大的时间和精力，一定程度上对打击违法这个重点造成了冲击，淡化了工商职能。

　　  三是深入研究如何加强部门协调联动，解决监管执法的“对接”问题。目前注册登记在工商，前置手续在其他部门，由于无法取得前置而影响了营业执照的取得，一旦出现问题，监管责任如何划分？这个问题长久以来一直没有得到很好的解决。虽然职能调整后涉及食品的业务将面临移交，但有些问题仍然需要与环保、运输、建设、林业等部门配合解决，目前各个行政执法部门之间缺乏一种制度性、长效性的沟通渠道，一方面容易造成监管缺失，另一方面也给老百姓办事造成了困难。